Europe : l’union fait-elle la force ?

L’énergie a toujours été un sujet de premier plan en Europe. À partir des traités fondateurs, la politique énergétique européenne s’est déployée progressivement en s’appuyant sur le jeu, souvent contradictoire, entre trois priorités: la compétitivité, la sécurité d’approvisionnement et la soutenabilité.

A priori, ces objectifs peuvent toujours être considérés comme complémentaires: dans un monde idéal, il est en effet possible de viser une énergie à la fois abordable, sûre et durable. Car des solutions techniques, celles de l’efficacité énergétique et des énergies décarbonées, sont disponibles et maîtrisées en Europe. En théorie, elles devraient permettre de faire converger ces trois priorités. En effet, les coûts des énergies renouvelables ont beaucoup diminué depuis le début des années 1980. Depuis cette date en effet, un effort conséquent de recherche et développement a été consacré aux renouvelables et, surtout, des politiques de tarifs d’achat garantis, très volontaristes, ont été mises en œuvre pour l’électricité renouvelable, qui ont permis un large déploiement des capacités de production.

Quarante ans après et en dépit des difficultés des industries européennes des renouvelables, durement concurrencées par la Chine, le résultat est là: en 2020, l’Europe a dépassé de deux points son objectif de 20 % de renouvelables; la France est aujourd’hui le seul pays en deçà de son objectif en la matière, mais son mix énergétique est en partie décarboné par les apports du nucléaire.

Davantage d’énergies décarbonées, c’est moins de dépendance énergétique extérieure, moins d’impacts négatifs sur l’environnement et le climat, à un coût potentiellement maîtrisé. Cependant, le discours sur les synergies entre recherche de compétitivité, sécurité et durabilité se heurte à des contradictions entre ces trois objectifs. La première contradiction est sans doute celle entre la recherche d’une énergie bon marché et la protection de l’environnement. Lors des débats sur l’introduction d’une fiscalité carbone ou dans la mise en œuvre du système européen des quotas carbone EU-ETS (EU-Emission Trading System, couvrant les industries grosses consommatrices d’énergie), elle fut manifeste: il est difficile d’avoir en même temps une énergie bon marché, pour préserver la compétitivité des entreprises et le pouvoir d’achat des ménages, et une énergie suffisamment chère pour dissuader les consommations et les émissions associées.

La deuxième tension apparaît entre compétitivité et sécurité. C’est la recherche constante du moindre coût qui a conduit à limiter les investissements dans les infrastructures de transport, de réseau et de stockage. Toute société doit, dans de nombreux domaines, arbitrer entre le fait de disposer de capacités de réserve ou de sécurité, qui sont coûteuses, et la recherche du moindre coût de production et d’approvisionnement. Longtemps, en Europe, la balance a systématiquement penché du côté du moindre coût. Trop longtemps certainement, comme le covid l’a amplement démontré pour la santé.
 

En Europe, la question du rôle potentiel du nucléaire reste largement taboue.
 

Pour l’énergie, ces deux dernières décennies, les investissements majeurs en infrastructures gazières pour relier l’Europe à ses fournisseurs ont été essentiellement suscités par la Russie, avec l’objectif de vendre davantage de gaz, notamment à l’Allemagne avec les deux gazoducs Nord Stream. La Russie a aussi investi dans le contrôle de capacités de stockage en Allemagne et en Autriche: étrangement, celles-ci se sont avérées presque vides en 2021. Il y avait donc bien un dessein d’ensemble côté russe… et une grande naïveté côté européen.

Enfin, la troisième tension, entre sécurité et environnement, est aujourd’hui accentuée par la guerre en Ukraine. Dans l’urgence de la situation et pour assurer l’approvisionnement électrique, la sortie du charbon ou du gaz naturel a été différée dans plusieurs États membres. Et il n’est pas exclu que certains renouent même avec le développement des énergies fossiles (charbon, lignite, voire gaz de schiste) sur leur territoire. Dans les efforts de résolution des tensions internes à la politique énergétique, la question du rôle potentiel du nucléaire demeure largement taboue et constitue une source majeure de conflits entre États membres. C’est, au sens originel, un skandalon : l’obstacle qui fait trébucher.

Les gains d’une Europe de l’énergie plus ambitieuse. L’UE est capable de mettre en place des actions rapides et efficaces pour répondre à l’urgence économique et climatique. On l’a vu avec le Pacte vert dès le début de la présidence d’Ursula von der Leyen, en 2019. À la sortie de l’épisode du covid, la guerre en Ukraine a provoqué en Europe une crise énergétique des plus graves. La baisse brutale des consommations pendant les confinements, suivie par la reprise économique post-covid, ont entraîné des déséquilibres importants sur les marchés énergétiques, avec des problèmes d’approvisionnement et une forte volatilité des prix. En 2021-2022, l’UE a donc supporté le coût de la procrastination dans les domaines de l’efficacité énergétique, du déploiement des réseaux et du développement des renouvelables. Elle avait été anesthésiée par les prix bas des énergies fossiles entre 2015 et 2018, et aveuglée par les interdépendances et les intérêts économiques croisés avec la Russie. Consciente de ne plus pouvoir se permettre le «luxe» de dépendre des énergies fossiles sur les plans économique et géopolitique, l’Union a donc répondu à ce constat à travers le Pacte vert, ses objectifs ambitieux pour 2030 et 2050 répondant au défi climatique et à l’urgence sociale.

Mais, même si la direction est commune, l’Europe a adopté des voies pour le moins diverses… L’énergie étant une responsabilité partagée entre l’UE et les États membres (article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union), les contextes nationaux demeurent déterminants dans les choix des politiques publiques. Ce principe de subsidiarité offre la flexibilité nécessaire pour répondre aux besoins spécifiques de chaque État, tout en favorisant la diversification des sources d’énergie sur le continent ainsi que la participation citoyenne, qui peuvent ce cette façon jouer un rôle plus actif dans la prise de décision. Mais cela constitue aussi un obstacle à l’élaboration des politiques communes, qu’il faudra à l’évidence surmonter si l’on veut, demain, bâtir une vraie souveraineté énergétique européenne.

Certes, l’Europe s’est montrée capable d’actions communes fortes, s’intégrant dans le Pacte vert et la stratégie de neutralité carbone d’ici 2050. Mais la fracture demeure entre des États aux profils énergétiques et aux stratégies de décarbonation différentes. Ces divergences sont apparues au grand jour ces derniers mois entre la France, qui mène l’alliance du nucléaire (avec les Pays-Bas, Finlande, Pologne, Finlande, Bulgarie, Croatie, République tchèque, Hongrie, Roumanie, Slovaquie et Slovénie), et l’Allemagne, membre clé du groupe des amis des renouvelables, emmené par l’Autriche et également suivi par l’Espagne, le Danemark, l’Irlande, le Luxembourg, le Portugal, la Lettonie, la Lituanie et l’Estonie. Ces oppositions se sont cristallisées autour de trois chantiers essentiels : la taxonomie européenne pour les investissements, le développement de l’hydrogène vert, la réforme des marchés de l’électricité.

1 - La taxonomie européenne. Dans le but de mobiliser auprès des marchés financiers les capitaux nécessaires à la transition, la taxonomie européenne doit permettre de classer les investissements en fonction de leur contribution à la réduction des émissions et de leurs conséquences sur l’environnement. Cette taxonomie établit un système de classification commun dont l’objectif est d’identifier les activités durables, en référence à six objectifs environnementaux : 1) l’atténuation du changement climatique; 2) l’adaptation au changement climatique; 3) l’utilisation durable et la protection des ressources aquatiques et marines; 4) la transition vers une économie circulaire; 5) la prévention et la réduction de la pollution; 6) la protection et la restauration de la biodiversité et des écosystèmes.

La question de l’inclusion du nucléaire dans la taxonomie a réactivé, depuis 2021, les divisions. D’un côté, l’argument principal des partisans du nucléaire comme «énergie verte» repose sur le fait, indéniable, que le nucléaire n’émet que très peu de CO2, ce qui permet à la France d’atteindre ses objectifs climatiques. Les opposants dénoncent, eux, une provocation et un frein au développement des énergies renouvelables. Ils estiment aussi le nucléaire dangereux, ses déchets ne pouvant pas ne pas provoquer «de dommages significatifs» comme on peut le lire dans le texte de la taxonomie. Ils dénoncent enfin la captation des capitaux vers le nucléaire au détriment des énergies renouvelables, alors que les prochains EPR ne seraient au mieux mis en service que d’ici dix ou vingt ans.

 
La fracture demeure entre des États aux profils énergétiques et aux stratégies de décarbonation différentes.
 

La Commission européenne a finalement adopté la taxonomie en février 2022, après des négociations difficiles et un deal entre la France et l’Allemagne sur le nucléaire et le gaz naturel. L’énergie nucléaire a été classifiée non comme une énergie verte mais comme une «énergie de transition», et cela pour des investissements d’avant 2040 pour les prolongations ou 2045 pour les nouveaux réacteurs. De même, à condition que la production électrique à partir du gaz remplace le charbon, qu’elle ne dépasse pas un seuil maximal d’émission de CO2 et que le facteur de charge des centrales soit limité, la taxonomie propose – quelques jours avant la guerre en Ukraine – d’accorder au gaz naturel le même label «d’énergie de transition» jusqu’en 2035. Ce n’est qu’au prix de tels aménagements que le texte sur la nouvelle taxonomie a pu être adopté.

2 - L’hydrogène vert. La bataille du nucléaire s’est ensuite reportée sur l’hydrogène. C’est l’autre chantier qui a ravivé les tensions et a freiné la directive européenne Renouvelable-RED III autour de la définition de l’hydrogène vert ou renouvelable. L’hydrogène vert constitue en effet une promesse de maintien des industries grosses consommatrices d’énergie en Europe. Cette option peut aussi contribuer aux objectifs de l’UE en matière de transports décarbonés, au-delà de la seule électrification des automobiles. Pour cela, il faut que la production d’hydrogène repose sur des ressources d’énergies renouvelables… ou d’énergie bas carbone, comme l’énergie nucléaire.

 
Derrière les différences de stratégies énergétiques, les enjeux de compétition industrielle sont clairs.
 

L’inclusion ou non du nucléaire dans la production d’hydrogène vert ou à «faible teneur en carbone» fut un nouveau sujet de discorde entre Paris et Berlin. En réponse aux propos tenus en mars 2023 par la présidente de la Commission européenne, déclarant que le nucléaire «n’est pas stratégique pour l’avenir», le président Emmanuel Macron répondait: « nous savons que le renouvelable ne peut pas suffire et que le nucléaire constitue bien une part nécessaire de la réponse au niveau européen – à la fois dans notre mix énergétique et pour produire un hydrogène bas carbone demain ».

À nouveau, l’enjeu est considérable, car il conditionne la réussite des stratégies énergétiques des deux pays. D’un côté, la France souhaite que l’hydrogène bas carbone produit à partir d’énergie nucléaire soit reconnu dans la décarbonation de l’industrie, au risque sinon de ne pas atteindre ses objectifs en matière de neutralité carbone. L’hydrogène serait également un débouché supplémentaire pour le programme de relance nucléaire de la France. De l’autre, l’hydrogène est un élément clé de la stratégie allemande du tournant énergétique. Pour l’Allemagne, la molécule d’hydrogène, stockable, représente un moyen de pallier les intermittences des énergies renouvelables et, surtout, de réussir la décarbonation de la chimie, deuxième fleuron, après l’automobile, de l’industrie d’outre-Rhin.

Derrière les différences de stratégies énergétiques, les enjeux de compétition industrielle sont clairs. Membre du parti écologiste, le ministre allemand de l’Économie, Robert Habeck, indiquait ainsi au printemps 2023 qu’«une relance de l’énergie nucléaire en Europe, construite notamment pour produire de l’hydrogène, serait une menace pour le développement des renouvelables et le modèle énergétique allemand». Il pointait aussi les distorsions de marché que créerait un tel avantage accordé à la filière nucléaire française.

Finalement, malgré l’appel adressé par l’Allemagne et les autres amis du renouvelables à la Commission européenne pour rejeter l’intégration de l’hydrogène d’origine nucléaire, la RED III l’inclut finalement dans les objectifs d’hydrogène renouvelable, via un article permettant aux États membres disposant d’un apport important d’hydrogène bas carbone de le comptabiliser dans la part exigée d’hydrogène renouvelable.

3 - Réforme du marché de l’électricité. Le bras de fer s’est poursuivi autour de la réforme du marché de l’électricité. À la sortie du covid et avec la guerre en Ukraine, l’Europe a connu l’une de ses plus graves crises énergétiques, crise mettant en évidence les limites de la robustesse du système électrique européen. Dans l’urgence, les États membres se réunirent pour s’accorder sur les mécanismes à mettre en place afin de freiner l’envolée des coûts de l’énergie pour les consommateurs européens, et réformer les mécanismes de formation des prix sur le marché européen de l’électricité. Ce marché, unifié et libéralisé depuis vingt ans, est fondé depuis sur le principe de l’alignement des prix de gros sur les coûts marginaux de production. C’est la logique économique de l’appel des centrales en fonction de leur coût marginal, selon un merit order.

Dans le cadre de la réforme envisagée, la Commission européenne vise l’accélération du déploiement des énergies renouvelables et des technologies de flexibilité, mais aussi la maîtrise des variations de prix. Les solutions identifiées pour atteindre ces deux objectifs s’appuient essentiellement sur l’introduction de dispositifs d’approvisionnement à long terme en électricité décarbonée, dérogeant au fonctionnement actuel des marchés. Le nucléaire n’était pas initialement cité parmi les technologies retenues, et les États membres souhaitant développer des projets nucléaires comme la France ont dû insister pour l’inclure dans la réforme.
 

À la veille des élections européennes, l’UE se trouve à un tournant.
 

Encore traumatisée par le mouvement des Gilets jaune, la France souhaitait une réforme rapide de ce marché jugé responsable d’une envolée spectaculaire des prix, et elle souhaitait découpler le prix de l’électricité de celui du gaz. Au même moment était annoncée une relance de l’énergie nucléaire, l’inclusion du nucléaire dans l’électricité bas carbone étant également l’occasion d’envoyer des signaux rassurants aux investisseurs pour le long terme. Mais c’était sans compter les réserves portées par l’Allemagne, qui tient particulièrement au principe du merit order pour des raisons d’efficacité économique… mais aussi parce qu’il s’accorde mieux à son mix électrique. Pour l’Allemagne, l’établissement d’un prix fixe et garanti par des contrats de long terme pour l’électricité nucléaire soulevait des préoccupations quant à la concurrence imposée par les producteurs d’énergie nucléaire et quant aux conditions de compétitivité industrielle.

Cet épisode s’est conclu une nouvelle fois par un compromis conduisant à l’introduction d’obligations de contrats d’approvisionnement à long terme pour les fournisseurs d’électricité: l’Allemagne, avec le soutien de ses alliés, obtenait ainsi que la réforme ne remette pas en cause la structure actuelle du marché de court terme, alors que la France faisait admettre la prise en compte du nucléaire dans le nouveau dispositif. Et, fin 2023, les eurodéputés et les représentants du Conseil de l’UE trouvèrent un accord introduisant la possibilité de mettre en place pour la production d’électricité nucléaire des Contrats pour différence (CFD), qui assurent au producteur une rémunération fixe pour l’électricité produite, avec un prix d’achat fixe pour le consommateur; la variation par rapport au prix du marché entraîne une subvention de l’État en cas de tarif inférieur au CFD, ou inversement une rétribution du producteur à l’État en cas de prix supérieur sur le marché. C’est peut-être le premier signe d’un armistice, bienvenu, dans la guerre des transitions.

Un moment décisif pour l’Europe. L’Europe se trouve aujourd’hui à un tournant, invitant du 6 au 9 juin ses citoyens à exprimer, notamment, leur position sur le Pacte vert lors des élections: un choix entre stop ou encore. Alors que les défis se multiplient et que la nécessité de respecter les limites planétaires et de restaurer la souveraineté dans plusieurs domaines devient de plus en plus évidente, l’Europe apparaît politiquement fragilisée dans un monde redevenu dangereux. Et pourtant il est essentiel d’avancer ardemment sur cinq chantiers prioritaires :

Décarboner les systèmes énergétiques d’ici le milieu du siècle – Pour cela, les feuilles de route sont connues et décrites dans le Pacte vert. Alors que commence la mise en œuvre concrète de ces mesures, certains suggèrent dans la campagne pour les élections européennes d’atténuer les efforts voire, sur certains points, de revenir en arrière. À l’inverse, nous soutenons fermement la nécessité non seulement de maintenir le cap, mais aussi d’accélérer la mise en œuvre du Pacte vert.

Accroître le degré d’indépendance énergétique par la mobilisation de toutes les énergies décarbonées – C’est là un impératif majeur pour l’Europe, qui doit consolider son autonomie. On a cru trop longtemps que cette problématique était dépassée, et que le bon fonctionnement des marchés assurerait une offre diversifiée et bon marché, et suppléerait à une production domestique insuffisante. Avec la guerre en Ukraine, le réveil fut douloureux et il faut maintenant accepter le fait que la sécurité a un coût, et redoubler d’efforts. Ériger les réseaux énergétiques en un patrimoine commun des systèmes mutualisés européens – Alors que la production décentralisée jouera à l’avenir un rôle croissant, il est évident qu’un système électrique largement alimenté par des énergies renouvelables variables nécessitera des réseaux étendus et interconnectés à l’échelle européenne. Il nous faut donc bâtir, pour reprendre la formule du président de la République, «une Europe de la libre circulation des électrons décarbonés». Pour la sécurité d’approvisionnement, ce bien commun des Européens doit être consolidé et développé.

Établir deux piliers complémentaires pour le financement des investissements : un livret d’épargne européen de transition et un fonds souverain européen

Face au mur d’investissements pour la conversion énergétique, le développement des industries vertes et l’adaptation au changement climatique, l’UE doit enfin dégager de nouvelles capacités d’épargne par une plus grande sobriété et orienter cette épargne vers des investissements vraiment durables. Deux actes forts seraient: la création d’un livret d’épargne européen de transition pour drainer l’épargne privée et celle d’un fonds souverain européen, abondé par une partie des recettes de la tarification du carbone et permettant une gestion mutualisée des ressources publiques.

Tous ces sujets doivent être les grands chantiers de la souveraineté et de l’autonomie stratégique européenne, souvent convoquées dans le discours public. En parlant de l’urgence climatique, Jacques Chirac disait en 2002: «Notre maison brûle et nous regardons ailleurs.» Il en va de même aujourd’hui avec la politique énergétique européenne: notre indépendance est questionnée, notre savoir-faire fragilisé et notre liberté d’action est mise à mal par les grandes puissances mondiales, qui préfèrent à l’évidence une Europe en puzzle, soumise à l’égoïsme des intérêts nationaux.

N’attendons pas pour réagir le Grand Blackout qui pourrait nous menacer ces prochaines années! Dans l’esprit qui a réuni en 1951 et en 1957 les pays signataires des traités CECA et Euratom, il faut impérativement développer de vrais projets communs, au plan politique mais aussi industriel, pour décarboner nos économies et avancer ensemble vers des systèmes énergétiques résilients.

Jean Monnet, évoquant les crises traversées au xxe siècle, écrit dans ses mémoires: «Des situations de même nature ont provoqué en moi, à différentes époques, les mêmes réflexes qui s’exprimaient naturellement dans les mêmes formules: “unité de vue et d’action”, “conception d’ensemble”, “mise en commun des ressources”.» Voilà sans doute les principes à convoquer aujourd’hui pour réussir la transition énergétique et écologique.

Patrick Criqui est directeur de recherche émérite au CNRS, Michel Derdevet est le président de Confrontations Europe, Carine Sebi est professeure associée à Grenoble École de Management. Ils ont participé au livre Énergie. Retrouver une ambition européenne (éd. Descartes & Co)....