Eau de vie

Grâce à des principes universels, le droit international tente de réguler les questions liées à l’eau, qu’elles soient économiques, écologiques, ou humaines. La professeure Laurence Boisson de Chazournes, qui occupe cette année la chaire Avenir Commun Durable du Collège de France, nous éclaire sur ces différents enjeux. 

Propos recueillis par Morgane Pellennec.

À quel moment le droit international commence-t-il à appréhender la question de l’eau ?

Les fleuves internationaux deviennent sujets d’intérêt à partir de la fin du XVIIIe siècle. Ils s’écoulent sur plusieurs territoires, de manière limitrophe ou successive, et vont de plus en plus servir de supports matériels au tracé des frontières étatiques. Ils sont alors considérés comme lignes de partage. Avec les besoins de transport de marchandises et de personnes, ils deviennent aussi des axes centraux de communication. Dans l’acte final du Congrès de Vienne [une conférence qui se tient en 1814-1815 pour réorganiser l’Europe après la chute de Napoléon], les fleuves internationaux sont ainsi identifiés comme un aspect important de la régulation à mettre en place à l’échelle du continent. La liberté de navigation est promue pour favoriser les échanges commerciaux. Ces voies d’eau sont aussi utilisées comme voies de pénétration des territoires aux entreprises de colonisation. Un régime juridique en matière de navigation se met alors en place. Il intègre certains aspects de la pêche. Il n’est pas encore question de protection de l’environnement, mais de protéger de manière utilitariste les espèces pour qu’elles puissent se reproduire.

Comment cela évolue-t-il au cours du XXe siècle ? 

Une grande métamorphose se produit au début du XXe siècle, qui s’accélère dans sa seconde partie, et surtout à partir de la décolonisation. Face à l’accroissement de la population, au développement de nouveaux modes de production et de consommation et à l’augmentation des besoins énergétiques – l’eau étant une source d’énergie – il devient nécessaire d’ordonnancer et de réglementer les différentes utilisations de la ressource, qu’elles soient industrielles, agricoles, énergétiques ou de loisir. De nombreux traités sont conclus à l’échelon des bassins fluviaux. Se démarquant de rapports de vicinité, la réglementation va s’inscrire dans une perspective plus globalisante. Les États tentent de codifier des principes généraux du droit international à l’échelon universel, au travers notamment de la convention des Nations Unies du 21 mai 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation. L’objectif de cette convention, entrée en vigueur en 2014, est de fournir un cadre de référence normatif en matière de gestion des cours d’eau internationaux, un socle commun de principes en d’autres mots. Il en est ainsi des principes de l’utilisation raisonnable et équitable des cours d’eau internationaux, et l’interdiction de causer des dommages significatifs, de la notification de travaux projetés ou encore de la protection de l’environnement.

Comment le droit parvient-il à unifier la multiplicité des situations ? 

Il existe environ 300 fleuves et aucun ne ressemble à un autre. Chacun a ses spécificités hydrologiques, physiques, humaines, économiques, politiques, etc. Le droit international s’est donc essentiellement façonné à l’échelon local, en tenant compte de tous ces particularismes. En retour, notamment grâce aux grands principes généraux sus-cités, il tente de corriger les rapports asymétriques entre États riverains.

À quel moment les préoccupations environnementales apparaissent-elles ?

Elles surgissent à la fin du XXe siècle. Viennent avec elles les questions d’accès à l’eau et à l’assainissement pour tout être humain. La protection de l’environnement et la satisfaction des besoins humains fondamentaux s’imposent comme des impératifs. Le droit prend alors en compte les ressources en eau dans leur ensemble : les ressources aquifères transfrontières et nationales, les cours d’eau internationaux et nationaux, les zones humides, etc. Il ne s’intéresse donc plus simplement aux fleuves et aux lacs internationaux mais aussi aux autres ressources d’eau. En outre, la perspective change. Il est désormais question de protéger les écosystèmes, alliant gestion des terres et de l’eau. L’État devient redevable de sa gestion des ressources en eau sises sur son territoire.

Quels sont les grands enjeux auxquels le droit doit aujourd’hui faire face ?

Ils sont multiples. Le droit s’est forgé au travers du prisme de l’abondance. Il doit maintenant s’inscrire dans une perspective de raréfaction de l’accès à la ressource en eau. L’idée d’ajout des utilisations les unes aux autres doit laisser place au concept de gestion intégrée, lequel prend en compte tous les usages de l’eau, et leur impact, et commande des choix. On ne peut pas non plus simplement penser en termes de volume d’eau. Les bénéfices que l’on tire des utilisations des ressources en eau ou les dégâts que l’on cause doivent être pris en compte. Lorsque le droit a commencé à s’intéresser à la question de l’eau, la notion de finitude n’affleurait pas. Nous devons désormais parler en termes de limites. Le défi du changement climatique et ses impacts le soulignent de manière alarmante.

Le droit parvient-il à s’adapter à ces nouveaux défis ?

En 2013, par exemple, un tribunal arbitral a réglé un différend entre l’Inde et le Pakistan, autour d’un projet hydroélectrique indien sur l’Indus. Le tribunal a reconnu le droit à l’Inde d’en détourner les eaux vers une centrale à la condition qu’elle préserve un débit minimal obligatoire afin de protéger le fleuve et ses composantes. Cette décision n’aurait jamais été prise au début du XXe siècle, elle montre bien que le droit international n’est pas figé, il évolue à l’occasion de crises et s’adapte en édictant des règles. D’autres juridictions ont aussi admis que le droit avait changé et que l’idée de protection de l’environnement était devenue essentielle.

 
Lorsque le droit a commencé à s’intéresser à la question de l’eau, la notion de finitude n’affleurait pas. Nous devons désormais parler en termes de limites. Le défi du changement climatique et ses impacts le soulignent de manière alarmante.
 

Existe-t-il une structure supranationale qui supervise l’ensemble de ces questions ?

Non, et c’est un manque. Aujourd’hui, la gouvernance est éclatée et dispersée. Elle est essentiellement locale, au niveau des commissions de bassin. Le programme des Nations Unies collecte des données et des informations, l’Organisation Mondiale de la Santé se concentre sur les liens entre eau et santé, et le Conseil de Sécurité de l’ONU sur des questions de sécurité liées à l’eau, mais il n’existe aucun locus particulier pour discuter de l’ensemble de ces questions au plan universel. En réalité, la volonté politique est très faible car l’eau est une ressource stratégique pour les États, qui souhaitent la gérer à l’abri des regards extérieurs. Faut-il aller jusqu’à créer une organisation de l’eau ? Je ne crois pas, d’autant que nous sommes confrontés à un phénomène « d’organisation fatigue ». En 2023, l’Assemblée générale des Nations Unies tiendra une réunion spéciale dédiée à l’eau. Le Secrétaire général devrait nommer un représentant spécial sur l’eau. Il est à espérer que ces initiatives alerteront sur la nécessité d’une coopération renforcée et l’adoption de meilleures pratiques de gestion et protection de l’eau.

Vous avez parlé des commissions de bassin. Que sont-elles ?

L’approche optimale serait que la gestion des fleuves se fasse par bassin versant, mais ce n’est pas le cas pour tous les fleuves. La commission de bassin, dont la sphère de compétences en termes géographiques ou techniques peut varier, est l’unité de base de gouvernance qui réunit les États riverains. Impossible donc de délier la gestion de l’eau du contexte politique. Lorsqu’un climat de confiance existe, les parties prenantes peuvent comprendre que certains sont plus aptes à produire de l’énergie, d’autres des cultures vivrières, etc., et mettre en place un système d’importations et d’échanges. Mais ce degré de confiance est rare. De plus, il y a des commissions de bassin dont tous les États riverains ne sont pas membres. Il existe également des bassins contentieux.

 
Le droit international de l’eau repose sur le bon vouloir des États riverains, qui ont rarement les mêmes intérêts.
 

Les outils juridiques sont-ils assez efficaces pour les régler ?

Le droit international de l’eau repose sur le bon vouloir des États riverains, qui ont rarement les mêmes intérêts. Prenez le bassin du Mékong, l’un des plus grands fleuves du monde qui traverse le Myanmar, la Thaïlande, le Laos, le Cambodge, le Viêtnam et la Chine. Celle-ci contrôle les eaux du fleuve en amont et construit des barrages au détriment des autres pays. Dans ce cas d’asymétrie politique, étant données la puissance de la Chine et son influence sur ces pays voisins, le dialogue semble très compliqué, d’autant que le pays ne fait pas partie de la commission de bassin. Dans ce genre de cas de figure, il est nécessaire de penser à des tiers extérieurs qui pourraient permettre que des solutions adéquates soient trouvées. Les organisations internationales devraient mettre en place des mécanismes de collecte d’information – il y a souvent une méconnaissance du capital en eau – et de soutien à la négociation.

Dans quelle mesure l’eau est-elle déjà source de conflits dans le monde ?

Qu’il y ait des différends autour de l’eau est une réalité, mais la notion de guerre de l’eau que l’on entend parfois me semble alarmiste. Que le Conseil de sécurité prenne en compte le fait que la raréfaction des ressources menace la paix est évidemment une bonne chose, mais le langage ne peut pas être exclusivement sécuritaire. On ne peut pas parler uniquement en termes guerriers. La question centrale c’est « que fait-on pour gérer cette ressource en commun ? » Il nous faut une diplomatie de l’eau, des espaces de discussion et de coopération. Il ne s’agit plus simplement de savoir comment la ressource est partagée, mais aussi de mieux définir les usages que l’on en fait et ce que je dénommerai la « santé » de la ressource en eau.

Cette hydrodiplomatie est-elle d’autant plus nécessaire que la situation écologique s’aggrave ?

En toute hypothèse, la diplomatie des ressources naturelles va s’imposer à nous. Nous ne pouvons plus tenir pour acquis qu’il y aura toujours les mêmes quantités d’eau sur tel ou tel territoire. Des accords passés devront nécessairement être renégociés. Il en ira de la vie des populations sises autour de ces cours d’eau. La question écologique va devenir un des sujets transversaux de la diplomatie. Les Nations Unies ont ici un rôle important à jouer, en incitant les États à mieux coopérer et en mettant en lumière les bonnes pratiques, les exemples inspirants.

Comme celui du fleuve Sénégal ?

Le fleuve Sénégal est l’un des grands cours d’eau transfrontaliers ouest-africains, il arrose la République de Guinée, le Mali, la Mauritanie et le Sénégal. Dans les années 1970 et 1980, cette partie du continent a connu une terrible sécheresse. Pour y répondre de façon durable, et grâce à la vision politique des dirigeants, les États riverains ont créé l’Organisation de la mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS) en 1972. L’objectif était de valoriser tout le potentiel de ce cours d’eau en mettant en commun leurs moyens financiers et humains, dans le cadre d’une cogestion équitable et solidaire. Cinquante ans plus tard, le bilan humain et politique est largement positif. Différentes infrastructures ont pu être créées – barrages, centrales hydroélectriques, etc. – et les relations entre les populations sont bonnes. C’est un exemple vers lequel le monde entier devrait tendre, même si l’intégration des moyens financiers et humains demande volonté et courage politique.

La notion de droit à l’eau est apparue récemment. Quelles sont les implications de ce nouveau droit ?

Au début du XXIe siècle, différents instruments politiques et juridiques – nationaux ou internationaux – affirment ou réaffirment, au nom de la dignité humaine, le droit à un accès à l’eau potable et à l’assainissement pour tout être humain. Ainsi, en 2002, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels affirme que l’eau est un bien public, fondamental pour la vie et la santé et reconnaît l’existence d’un droit individuel à l’eau. L’Assemblée générale des Nations Unies entérine ce principe en 2010, reconnaissant « le droit à l’eau potable et à l’assainissement comme un droit de l’homme essentiel au plein exercice de la vie et de tous les droits de l’homme ». De nombreux États ont consacré ce droit comme principe constitutionnel. Cette prise de conscience récente mais très importante permet que ce langage normatif devienne un outil de revendication devant les instances politiques et judiciaires, nationales et internationales.

Ainsi, les citoyens peuvent saisir la justice s’ils estiment ce droit bafoué ? 

C’est l’une des forces du droit, qui oblige les États à rendre des comptes sur la manière dont ils gèrent et protègent leurs ressources. Des individus, des communautés ou des ONG peuvent saisir les juridictions nationales ou les juridictions des droits de l’homme. Ainsi, la Cour interaméricaine des droits de l’homme a traité de nombreuses affaires qui concernaient notamment les populations autochtones, pour réaffirmer leurs droits, qui passent aussi par la protection des ressources naturelles sur leurs territoires. Les décisions récentes de cette juridiction sont intéressantes puisqu’elles partent du principe que le droit à l’eau est indissociable de la nécessité de protéger l’environnement. Autrement dit, pour avoir accès à l’eau, il faut protéger l’environnement. La Cour montre qu’il faut parler en termes d’intégration, en prenant en compte tous les aspects du problème.

En 1992, la Déclaration de Dublin qui conclut la Conférence internationale sur l’eau et l’environnement affirme le principe selon lequel l’eau a une valeur économique et doit donc être reconnue comme un bien économique. Doit-on donner un prix à l’eau pour lui octroyer de la valeur ?

C’est un discours caractéristique des années 1990, baignées dans l’économie de marché. Je dirais plutôt que l’eau présente plusieurs facettes, notamment sociale et culturelle. La facette économique de l’eau a trait au fait que son accès et sa distribution nécessitent des investissements récurrents. L’accès à l’eau a un coût car il faut l’acheminer, la traiter, etc. La collectivité humaine concernée doit décider qui doit payer ces services et comment. Dans ce contexte, je pense qu’une perspective d’équité peut trouver place. Ainsi, en Afrique du Sud par exemple, la contribution des habitants dans certains quartiers dépend de leurs moyens. Connaître le prix de ces services peut permettre de mieux gérer et utiliser les ressources en eau, notamment quand c’est la même eau pour toutes les utilisations. Je pense que la prise en compte de son importance vitale passera par l’éducation, la sensibilisation, la pédagogie. Il serait intéressant que nos factures d’eau s’accompagnent d’explications par exemple.

 
Il nous faut une diplomatie de l’eau, des espaces de discussion et de coopération.
 

La question des usages (citoyens, agricoles, industriels...) va-t-elle devoir se poser ?

C’est déjà le cas, même en France. Cet été, la sécheresse a entraîné des restrictions d’eau et des tensions entre différents secteurs sur notre territoire. Nous allons forcément arriver à des discussions au niveau des agences de bassin pour arbitrer les différents usages. Paradoxalement, l’eau n’est pas encore un sujet à part entière quand on parle de changement climatique, parce que la matrice principale, c’est la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Pourtant cette dernière bénéficierait d’une meilleure gestion des forêts et de la biodiversité comme cela vient d’être reconnu à la dernière conférence des parties sur le climat à Charm el-Cheikh. S’agissant des impacts du réchauffement climatique, il faut évoquer la réduction du débit des fleuves internationaux dans toutes les régions du monde, quand dans le même temps, la population croit, de même que ses besoins de consommation. Une équité fondée sur la durabilité doit se mettre en place.

Le droit international de l’environnement est relativement récent. Vous semble-t-il suffisamment efficace face aux défis écologiques et humains à venir ?

La prise de conscience actuelle modifie progressivement notre rapport à la nature. Longtemps, nous l’avons pensé de façon assez égoïste, fondée sur nos besoins. Désormais, on commence à parler de droits de la nature. En Espagne, il existe par exemple un mouvement qui considère que les rivières peuvent être des êtres juridiques. Certains fleuves dans d’autres pays ont déjà ce statut. C’est le cas d’une portion du Gange, en Inde. Concrètement, cela veut dire que ces cours d’eau ont le droit d’être protégés pour eux-mêmes. Ils peuvent être représentés par des individus, des groupes, des ONG. Ce mouvement est encore marginal et l’équilibre est difficile à trouver entre la volonté de protéger l’environnement et celle d’assouvir nos besoins économiques et sociaux. À ces questions essentielles, le droit propose d’autres réponses parfois très ingénieuses. En Allemagne par exemple, en 2021, la Cour constitutionnelle a invalidé partiellement la loi climat du gouvernement au motif qu’elle ne protégeait pas assez les générations futures. C’est une idée très intéressante qui devrait faire des émules.

L’Objectif de développement durable (ODD) de l’accès à l’eau pour tous en 2030 est-il porteur d’un meilleur accès à l’eau ?

Même si l’eau constitue la ressource la plus abondante de la planète et qu’elle est en quantité constante, elle n’est pas naturellement répartie de manière « équilibrée ». 97 % de son volume global ne peut être ni consommé, ni utilisé pour l’irrigation, ni même être employé pour des usages industriels en raison d’une teneur trop élevée en sel. Encore un très grand nombre de personnes n’y ont pas accès. Il en est de même en matière d’assainissement.  Cela a été reconnu comme une priorité de l’Agenda international 2030, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies en 2015, avec l’ODD de l’accès à l’eau pour tous en 2030. Cet objectif consolide la reconnaissance du droit à l’eau par tous les États membres des Nations Unies. Un processus de suivi de sa réalisation est mis en place à l’échelon universel. En outre, fait important, l’Agenda prévoit que les États travaillent en synergie avec d’autres partenaires pour mobiliser une assistance financière et technique. Un nombre croissant de nouveaux acteurs tels les parlements, les autorités régionales et locales, les instituts de recherche, les organisations philanthropiques, la société civile, mais aussi le secteur privé, deviennent des partenaires essentiels pour atteindre toutes les personnes, y compris les plus vulnérables et marginalisées. Les différentes initiatives qui émergent donnent corps à la notion de responsabilisation. Au-delà de l’obligation de vigilance qui incombe aux entreprises, reconnue dans des législations nationales et de droit européen, il est important de regrouper les bonnes pratiques qui doivent les guider dans leurs investissements.

La professeure Laurence Boisson de Chazournes tiendra sa leçon inaugurale « L’eau en droit international : entre singularité et pluralité » le 12 janvier au Collège de France, Paris 5e....